Ще има ли подобряване на законодателния процес, ако парламентът работи на сесии?

Галин Попов, Главен управляващ съдружник в адвокатска кантора „Попов, Арнаудов и партньори“.

Попов ръководи редица проекти в областите: законодателни анализи и проекти за нормативни актове; анализи и преструктуриране на работните процеси в институции и компании; сравнително-правни проекти, изследващи добри практики в европейски страни по темите на изпълнителното производство, административното обслужване и придобиването на юридическа правоспособност. Представлява клиенти по множество съдебни и арбитражни дела в областта на търговското, данъчното и административното право.

Идеята за работа на парламента на сесии предизвика доста широк обществен отзвук в последните дни. Наред с конструктивизма на една такава промяна излязоха и негативни мнения, че депутатите искат да работят по-малко, и дори че ги „мързи“ да работят.

Ние, като юристи, работещи в динамична среда, ежедневно боравим с нормативната база. Факт е, че през последните десетилетия качеството на законодателството е значително занижено. Често с колегите се налага да издирваме как се е появил даден текст в закона, защото не е синхронизиран с друг закон или дори с друга норма от същия акт. Понякога, за съжаление, след търсене в многото стенограми и доклади на комисии, не откриваме и следа какви са били мотивите за приемане на дадени промени. Например, как в мащабните изменения на АПК в сила от 01.01.2019 г. организациите, предоставящи обществени услуги и лицата, осъществяващи публични функции, станаха административни органи и дори с промени в чл. 21 формално им се дадоха права да издават индивидуални административни актове от категорията на лицензите.

Има и немалко случаи, при които едно понятие е дефинирано в различни закони по различен начин и с различен обхват – например понятието „услуга на информационното общество“ има своите отделни, неидентични легални дефиниции в Закона за електронните съобщения, в Закона за тютюна, тютюневите и свързаните с тях изделия и в Закона за храните и в Закона за електронната търговия. А наложилата се практика чрез преходни разпоредби в един законопроект да се променят други закони, засягащи съвсем друг тип обществени отношения, без връзка между промените, безспорно няма как да осигури стабилитет и добро качество на законодателния процес.

Както не може да се очаква един юрист да бъде добър експерт във всички области на правото, така не може да се очаква и един парламентарист да бъде еднакво фокусиран в работата си в няколко комисии и в зала. При сегашния график на работа вероятно дефицитът на време пречи и на едното, и на другото. Отделен е въпросът за гласуването с „чужди“ гласове – на партиен принцип, в комисиите, именно в които трябва да се свърши експертната работа – да се анализират и прецизират предложенията, да се стиковат с други действащи норми, да се свърши реалната нормотворческа работа, като и се посвети нужното внимание, време и усърдие.

Развити системи от постоянни комисии със значима роля при управлението съществуват отдавна. Още през 19-ти век бъдещият президент на САЩ Удроу Уилсън в книгата си „Конгресното управление“ определя същото като управление на постоянните комитети. През 1958 г. във Франция парламентарните комисии се намаляват драстично – максимумът им се ограничава до шест комисии заради влиятелната им роля в парламента и дисбаланса, който се създава в отношенията между парламента и правителството. В Италия пък, немалка част от законите се приемат от съответната постоянна комисия и дори не се гласуват от камарата – практика още от времето на Мусолини. Утвърждаването на системи от постоянни комисии, които подпомагат дейността на парламента става факт през 20-ти век, като ролята им е да подпомагат експертно парламента, без да изземват неговите правомощия.

Има много модели, от които народните представители могат да извлекат добър опит, като осигурят и връзка със суверена, който ги е избрал. Да вземем за пример няколко добри практики от Европа. Европейският парламент заседава всеки месец, с изключение на август, на сесии от четири дни, а ежегодно в средата на годината се приема работен календар, в който се определят седмиците за заседания на комисиите и за срещи на политическите групи. Бундестагът също заседава на сесии – от януари до юни в продължение на една седмица, през седмица или две седмици. Пленарните заседания в Испания се провеждат две редуващи се седмици всеки месец, като началото е във вторник в 16.00 ч., а в сряда и четвъртък има сутрешни и следобедни заседания.

Парламентът в Чехия също работи на сесии – комисиите заседават две седмици, следва седмица, в която се отдава внимание на избирателните райони, след това има двуседмични пленарни заседания. В Парламента на Словения комисиите заседават целогодишно, с изключение на август – заседанията протичат в рамките на две, три или четири седмици, а за пленарните заседания е отделена по една седмица в месеца. Парламентът на Латвия също работи на сесии, но дневни – редовните пленарни заседания, се провеждат веднъж седмично в четвъртък, комисиите заседават във вторник, сряда и четвъртък, а петък депутатите се срещат с избиратели.

Видно е че промени в насока подобряване на качеството на законодателството са наложителни. Дали те ще станат по предлагания начин или по друг модел, предстои народните представители да решат. Но безспорно, за да има качествено законодателство, трябва да има време за експертен анализ и същинска нормотворческа работа и отделно време за политически дебат. По действащия Правилник за организацията и дейността на Народното събрание, срокът в който водещата комисия трябва да представи доклад по внесен законопроект за първо гласуване е два месеца, който срок изглежда реалистичен, при една добра организация на процесите и редуващ се график на работа на народните представители.