ИПИ: Управляващите могат да извисят или да убият бъдещия фискален съвет

Новата 2015 г. започна с публикуването на проект на Закон за Фискален съвет и корективни механизми, който може да се разгледа като опит за връщане на доверието във водената фискална политика в страната. На теория целта на създаването на независими фискални съвети и въвеждането на автоматични корективни механизми е да се гарантира спазването на фискални правила, които са залегнали в законодателството на дадена страна.

На практика фискални съвети има в редица страни, като например Централното бюро за планиране в Холандия, Икономическия съвет в Дания и Фискалния консултативен съвет в Ирландия. Някои страни като Швейцария нямат фискален съвет, но имат автоматични корективни механизми, които се задействат при нарушаване на някое от фискалните правила в страната. Трети страни като Германия имат едновременно фискални съвети и автоматични корективни механизми.

За да се гарантира добрата работа на фискалните съвети, трябва да са налице три изисквания: независимост, безпристрастност, влияние. С други думи - нищо по-различно от необходимото за създаване на независима регулаторна институция, каквито в България има много и които са независими и безпристрастни само на хартия.

Работата на фискалните съвети в краткосрочен план зависи в голяма степен от отношението на изпълнителната власт към тях. Правителството може да подкрепи репутацията на фискалния съвет като се позовава и взима предвид негови оценки, становища и препоръки. Същевременно фискалният съвет може да бъде маргинализиран като правителството отхвърли неговите оценки с дежурни мотиви като „единствено възможен бюджет”, например. В дългосрочен план репутацията на фискалния съвет и неговото влияние зависи единствено от неговата работа.

В проекта на закона съществуват и текстове, които пораждат въпроси и най-малкото трябва да бъдат обсъдени. Така например в чл. 6, ал. 1, т. 1 е записано, че една от функциите на фискалния съвет е да „наблюдава спазването на числовите фискални правила”. Добре, но в Закона за публичните финанси съществуват и нечислови фискални правила, като например тези в чл. 25 и 27, според които „целта за бюджетното салдо” по консолидираната фискална програма на касова и начислена основа „е постигане или поддържане на нулево или положително салдо”. Казано с други думи управляващите трябва да поддържат балансиран бюджет или да трупат излишъци, а по изключение може да има и дефицити, но не повече от 2% от БВП на касова основа и 3% от БВП на начислена основа.

Друго ограничение на фискалния съвет се налага с ал. 1, т. 7, според която съветът „при установяване на значително отклонение на макроикономическите прогнози от отчетните данни в рамките на период от поне четири последователни години, препоръчва на министъра на финансите предприемането на мерки за коригиране на отклонението”. Тук са необходими отговори поне на следните въпроси: какво означава „значително” и защо трябва да се чака четири години, за да се предложат такива мерки? Достатъчна предпоставка за предложение за промяна в модела на макроикономическите прогнози би следвала да бъде година, в която има сериозно разминаване между прогнозата и изпълнението, ако няма „извънредни обстоятелства”. Такова разминаване би означавало, че инструментариумът на Министерството на финансите не отговаря на реалностите или не се използва по предназначение.

С т. 7 се налага още едно ограничение – фискалният съвет да „следи за прилагането на корективните механизми по чл. 23, ал. 3”. Добре, но корективни механизми се предвиждат още в чл. 25, ал. 3; чл. 26, ал. 3; чл. 27, ал. 2, 3 и 6; чл. 29, ал. 2 от Закона за публичните финанси. По този начин управляващите позволяват на фискалния съвет да ги критикува единствено за средносрочната бюджетна цел, но не и за годишното (не)изпълнение на бюджета или за неговите коригиращите механизми.

Текстовете за автоматичните корективни механизми също будят притеснение, тъй като според проектозакона „автоматичните корективни механизми [...] обхващат изготвянето, приемането и прилагането на корективен план”. От този текст излиза, че вносителите на закона не разбират значението на думата „автоматичен”. Автоматичен корективен механизъм има в Швейцария и той не е обвързан с „изготвянето, приемането и прилагането на корективен план”, а се задейства автоматично (оттам и името) при определени условия.

Механизмът в Швейцария работи по следния начин:

Фискалното правило в Швейцария се нарича „спирачка на дълга” и ограничава бюджетните разходи за дадена фискална година до прогнозните структурни приходи, които са изчистени от циклични елементи;
В края на годината всяко разминаване на приходите и разходите – излишък или дефицит, се записва във фиктивна сметка, наречена „компенсираща”;

Ако компенсиращата сметка е с отрицателна стойност в края на фискалната година, законодателството задължава управляващите да намалят бюджетните разходи под прогнозните структурни приходи с цел компенсиращата сметка да бъде балансирана в следващите няколко години;

Ако дефицитът по компенсиращата сметка надвиши 6% от бюджетните разходи за изминалата фискална година, той трябва да бъде изцяло компенсиран в следващите три години.
 
Това означава „автоматично”: ако е налице едно събитие като, например, превишаване на разходите над приходите, автоматично се случва друго събитие – следващите няколко години управляващите намаляват бюджетните разходи, за да компенсират появилия се дефицит.

Наличието на фискален съвет и въвеждането на автоматични корективни механизми е стъпка в посока на стабилизиране на доверието в публичните финанси на България, което е доста разклатено след седем години на дефицити, намален кредитен рейтинг и големи непредвидени плащания през 2014 г. С леки поправки проектозаконът може да положи основите за водене на по-разумна фискална политика. В крайна сметка обаче отношението на управляващите към фискалния съвет и към автоматичните корективни механизми ще е ключово, за да могат и двете институции да получат доверието на обществото.